以审计为准、逾期不答复视为认可：工程结算依据到底谁说了算

#引言

　　一个在建设工程纠纷里反复出现的场景：工程竣工验收合格，承包人也把结算书交上去了，可两年过去，发包人一会儿说财政评审还没排上，一会儿说内部审计还要对账，就是不给一个确定的数字。承包人手里明明有合同、有签证、有验收单，却始终不知道“该结多少钱”到底该由谁说了算——是等着审计结论，是按自己报送的结算文件，还是干脆请法院委托造价鉴定？

　　这类“结算依据之争”看似是程序问题，实际决定了整个案子走哪条路、什么时候能起诉、钱什么时候能拿到。实务中，双方往往各拿一条规则当武器：承包人搬出“收到结算文件后逾期不答复视为认可”，主张按自己的送审价结算；发包人则搬出合同里“以审计结论为准”的约定，主张结算时间还没到。两条规则都真实存在，但它们都有各自的前提条件和边界，用错地方，反而会把本来有利的位置打坏。

　　《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，自2026年6月30日起施行）和仍然有效的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号，自2021年1月1日起施行），分别给这两类结算依据划出了边界。本文只谈“结算依据的确定”，讲清三层规则、它们各自的前提，以及实践中最容易踩空的地方。

#一、“逾期不答复视为认可”不是自动成立的，它要先过约定这道门槛

　　《建工司法解释（一）》第二十一条规定：当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。

　　这条规则看起来很给承包人撑腰，但它有一个容易被忽略的前提——“当事人约定”。也就是说，它保护的是双方事先约定好的沉默条款，而不是承包人单方面送一份结算文件、对方没回话，就能自动按送审价结算。现实里最常出问题的，正是这一步。承包人习惯在竣工后自行编制结算书寄给发包人，然后在函件里写一句“逾期未回复视为认可”；可合同正文和专用条款里从来没有这条约定，甚至明确约定“结算以双方共同确认为准”。这种情况下，第二十一条根本用不上，承包人拿“你不回复就是认可了”去要钱，很难获得支持。

　　更深一层的门槛，是这条约定本身是否合法有效、是否属于对方的真实意思。司法实践对这类条款的态度相对审慎：如果条款被认定为格式条款，或者约定的答复期限过短、明显加重了发包人一方不合理的负担，仍有可能被排除适用。所以，真正稳妥的做法，是在招投标文件和专用合同条款阶段就把这条约定写清楚——答复期限（常见是28天或双方另行约定）、答复方式（书面、需加盖公章或由授权代表签署）、以及逾期不答复的法律后果，三者都要明确，而不是等到争议发生后才试图用一纸函件“补”出来。

　　对承包人来说，实务要点有三：第一，在签约阶段就推动写入沉默条款，并且让期限、答复方式可操作；第二，提交竣工结算文件时留下完整的送达证据——签收单、邮寄详单、电子邮件回执，仅仅“我说我寄了”是不够的；第三，期限届满后及时以书面方式确认“视为认可”的结果，并尽快主张权利，不要一边主张沉默条款、一边又长期不作为，给对方留下“双方仍在协商结算”的抗辩空间。

　　对发包人来说，这条规则的另一面同样重要：一旦合同里确实写了沉默条款，就不能再用“内部流程没走完”“审计还没出”来拖延。最稳的应对不是拖到期限届满再补答复，而是在收到结算文件后，在约定期限内作出书面的、有实质内容的答复，对争议部分逐项提出意见、对无争议部分明确认可。仅仅回一句“不认可”未必足够，答复的质量，直接影响这条沉默条款能否被排除适用。

#二、“以审计为准”：从无限期等待，到期限封顶与鉴定救济

　　第二层规则，是合同中“工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定”的约定。这类条款在政府投资项目里极为常见，也是“以审计压结算、以审计拖付款”这一老问题的根源所在。

　　《建工司法解释（二）》第十三条对这类约定作了三层处理，可以概括为“有约定、但设期限；无约定、不得强推；结果超期或与约定明显不符、可申请鉴定”。

　　第一层，是给审计和财政评审的出具时间设了封顶。该条规定，发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果、评审结论与合同的约定明显不符的，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。这里的“合理期限”，当事人有约定的按约定；没有约定的，由人民法院综合工程规模、造价金额、复杂程度等因素确定，而且明确规定该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。这一句“不得超过一年”，把过去那种“审计一年、两年、三年都出不来，承包人只能干等”的局面，从规则上做了收敛。

　　第二层，是针对没有约定时发包人的单方主张。该条明确，如果双方没有约定按审计结果或者财政评审结论确定工程价款，发包人却请求以审计结果或者评审结论来确定工程价款的，人民法院不予支持。这一条直接回答了实务中最常见的争议之一：项目用了财政资金，是不是就意味着必须等审计、必须按审计结果结？答案是否定的。是否以审计结论为结算依据，看的是当事人的约定，而不是资金的来源。发包人不能一边在合同里没有约定，一边在结算阶段拿审计报告来单方面定死工程款。

　　第三层，是给了承包人一条“鉴定救济”的通道。审计结果长期不出、或者与合同约定明显不符，承包人不必无限期等待，可以申请司法鉴定，由鉴定意见作为确定工程价款的依据。

　　这里的实务风险有两面。对承包人而言，误判往往发生在两个地方：一是把“以审计为准”理解成“无论如何都要等审计”，于是明明审计已经超期或者在故意拖延，却一直不起诉、不申请鉴定，等来的可能是诉讼时效和优先受偿权行使期限的双重压力；二是对“明显不符”只停留在口头质疑，没有用合同、签证、计价依据去构造一套可核查的对比材料，到了法院阶段说不清“到底哪里不符”。比较稳的做法是：在提交结算文件时就把计价依据、工程量确认材料、变更签证固定成册；一旦发现审计时间逼近或者超过一年，及时书面催告并保留记录；在满足条件时，果断提出造价鉴定申请，而不是继续等一个不知何时到来的结论。

　　对发包人而言，风险则在于对“无约定仍以审计压结算”的侥幸。既然资金来源不等于结算依据，正确的做法是在签约阶段就把审计或财政评审的适用条件、期限，以及结论与合同约定冲突时的处理规则写进专用条款；进入结算阶段后，如果确实需要审计，也要主动推进、按期出具，而不是把它当成延迟付款的工具。

#三、结算依据一旦“定下来”，再想推翻就没那么容易

　　第三层规则，是关于结算依据的“固化”与“反悔”。《建工司法解释（一）》里有几条常被忽视、但在诉讼中分量很重的规则。

　　其一是第二十九条：当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。这一条的意思是，如果双方在起诉前已经就结算达成协议，就等于把结算依据固定了下来，事后想通过鉴定去推翻，法院一般不会允许——除非能证明该协议存在法定可撤销或者无效的情形。实务中，不少发包人在被起诉后才发现，自己在结算阶段为了尽快平息争执，签过一份结算确认单或者对账纪要，当时以为只是“先签了再说”，结果反而成了对方主张工程款的关键证据。

　　其二是第三十条：当事人在诉讼前共同委托有关机构、人员对建设工程造价出具咨询意见，诉讼中一方当事人不认可该咨询意见申请鉴定的，人民法院应予准许，但双方当事人明确表示受该咨询意见约束的除外。这条与第二十九条形成对照：同样是诉讼前的动作，“达成结算协议”会锁死结算依据，“共同委托咨询”原则上不锁死，除非双方明确约定受其约束。两者的差别，恰恰是很多当事人在签字时没有分清的地方。

　　其三是第二十八条：当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，人民法院不予支持。固定价意味着价格风险已在合同中分配完毕，当事人不能再通过鉴定去重新算一遍。与之呼应的还有《建工司法解释（二）》第九条关于固定价格的规定：约定按照固定价格结算工程价款的，当事人以约定的建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但当事人另有约定或者符合民法典关于情势变更规定的除外。把这两条放在一起看，结论就清楚了：固定价并非绝对不可调整，但想调整它，门槛在“另有约定”或者“情势变更”，而不是“鉴定一下看看差多少”。

　　这一层的实务建议，落点在“签字之前先想清楚”。在结算阶段签任何一份确认单、对账纪要、结算协议之前，当事人应当先明确：这份文件是在固定结算依据，还是在保留争议？如果只是阶段性对账、对无争议部分先行确认，就要在文件里写明性质、范围和保留条款；如果确实要一次性了结，也要确认金额与依据是否已经核对清楚。反过来，在诉讼中主张鉴定的一方，也要先自查：双方是否已经达成过结算协议、是否共同委托过咨询并约定受其约束、是否属于固定价——这三点只要有一样成立，鉴定申请都可能被挡回来。

#律师实务建议

　　把三层规则收拢，律师在处理“结算依据之争”时，大致可以沿着这样一条线推进。

　　第一，先定性，再谈数。拿到案子先判断：双方争的是“有没有干、干了多少”（事实与工程量问题），还是“按什么价、按谁的结论定”（结算依据问题）。这两类问题的举证方向、诉讼请求设计和时间节点都不同。结算依据之争的核心，往往不是证据够不够，而是合同里当初写了什么。

　　第二，把合同条款翻出来逐条对照。看有没有沉默条款，条款是否具体到期限和答复方式；看有没有“以审计或财政评审结论为准”的约定，以及这个约定是否附带期限；看是不是固定价，有没有关于价格调整的例外约定。合同文本，尤其是专用条款和补充协议，决定了后面能不能用上解释一第二十一条、解释二第十三条这些规则。

　　第三，围绕时间节点留痕。沉默条款的起算点、结算文件的提交与签收、审计的催办与出具、结算协议的签署时间，这些时间点在争议中比金额本身更能决定走向。催告函、送达凭证、签收记录、催办记录，应当在整个结算周期里持续形成，而不是等到起诉前才回头补。

　　第四，区分“固定”与“保留”。在结算阶段签署的任何文件，都要先想清楚它会不会锁死结算依据。对争议部分，要么明确保留，要么在文件中写明仅就无争议部分确认；不要把一份本意是“阶段性对账”的文件，写成一份让鉴定申请落空的结算协议。

　　第五，选对救济路径。审计超期或者结果与合同明显不符的，及时考虑造价鉴定；存在有效沉默条款的，及时固定“视为认可”的证据并主张权利；属于固定价的，把重心放回合同约定的调整机制和情势变更的举证，而不是寄希望于重新鉴定。

#结语

　　工程结算的依据之争，表面上是“按谁的数算”，本质上是对合同约定和履约证据的一次总检。沉默条款不是随便一句函件就能成立的，它需要在签约时写清楚、在履约中留痕；“以审计为准”也不是无限期的等待，规则已经给审计和财政评审设了期限，也给了承包人鉴定救济的出口；而一旦结算协议签下、固定价定死，结算依据就被固化，事后反悔的空间远比多数人想象的要小。真正决定结果的，往往不是争议发生之后谁更会争，而是合同签订和结算推进的那段时间里，条款写没写清、时间点留没留住。

　　如果你正面临工程款结算迟迟定不下来、审计结论长期不出，或者不确定手上那份结算文件到底有没有“锁死”结算依据，建议在推进下一步之前，先把合同条款和时间线一起理一遍。

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