投标时被压价、履约时被挪用、结算时被扣减——安全文明施工费的三个实务判断

#引言

　　先看一个在建设工程里反复上演的场景。某房建项目招标，一家施工企业为了中标，在投标报价时把安全文明施工费压到接近零，理由是"这笔钱反正最后按实结算、先让利换中标"。中标后签的是固定总价合同，施工过程中这笔费用既没有单独拨付，也没有单独台账；工程干到一半，安全防护设施该换的没换、该加的没加，一次高处坠落事故之后，安监部门介入，发包人翻出施工组织设计和合同说"这笔费用你已经报在总价里了"，施工企业则说"你从来没单独给过这笔钱"。一笔在招标文件里只占几个百分点的费用，最后牵扯出行政处罚、事故赔偿和结算扣减三条战线。

　　之所以会这样，是因为安全文明施工费在法律上从来不是一笔"想怎么报就怎么报、想怎么用就怎么用"的普通报价。它同时受三条线约束：一条是安全生产管理线的行政法规，一条是工程计价的部门规定，一条是企业安全投入的财务规则。三条线的适用对象、表述口径并不完全一致，实务中一旦把它们混为一谈，无论在报价、履约还是结算环节都会踩空。库内关于建工结算依据、工期签证、质量抗辩的文章已经不少，但专门把"这笔费用的报价下限、支付节奏和专款专用"讲透的还不多，本篇就聚焦在这三个判断上。

#一、判断一：投标时把安全文明施工费"下浮"掉，结算时还能不能要回来

　　规则是什么。首先要纠正一个流传很广的误解——安全文明施工费并不是可以随意下浮的"弹性空间"。建办〔2005〕89号《建筑工程安全防护、文明施工措施费用及使用管理规定》（2005年6月7日发布，自2005年9月1日起施行）第六条写得很直接：投标方安全防护、文明施工措施的报价，不得低于依据工程所在地工程造价管理机构测定费率计算所需费用总额的90%；招标文件还应当单独列出安全防护、文明施工措施项目清单。到了计价规则层面，住房城乡建设部、财政部建标〔2013〕44号《建筑安装工程费用项目组成》（2013年3月21日发布，自2013年7月1日起施行，同时废止建标〔2003〕206号）把安全文明施工费明确列为措施项目费项下的独立内容，包含环境保护费、文明施工费、安全施工费、临时设施费四项。

　　这里必须分清两条容易混淆的规则线。上述89号、44号讲的是"工程款里的安全文明施工费"，属于工程计价范畴；而财政部、应急部财资〔2022〕136号《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（2022年11月21日印发，自印发之日起施行，同时废止财企〔2012〕16号）讲的是"企业安全生产费用"，是另一条线：该办法第十七条规定，建设工程施工企业以建筑安装工程造价为依据，于月末按工程进度计算提取企业安全生产费用，房屋建筑工程、铁路工程、城市轨道交通工程的提取标准为3%，并要求建设工程施工企业编制投标报价应当包含并单列企业安全生产费用，竞标时不得删减。两条线名目不同、依据不同、监管口径也不同，实务中经常被混用，但适用时不能互相替代。

　　风险在哪里。最常见的坑是投标时把安全文明施工费当成"零成本让利项"删减或大幅下浮，指望结算时按实计算补回来。但在固定总价框架下，这条路往往走不通：合同既没单列这笔费用、也没约定调整机制，发包人只要回一句"报价是你自己报的、总价已经包死"，承包人就很难仅凭"法律规定有下限"直接推翻合同约定。更麻烦的是，一旦过程中真的出了安全事故，这笔被压掉的费用又会反过来成为行政调查中"安全投入不足"的证据，等于用投标时的让利给自己埋了两个雷——结算要不回来，责任还落下来。反过来，发包人也有风险：如果把安全文明施工费真的压到低于测定费率90%，本身就可能违反89号第六条，在工程安全和合规层面都不是稳妥做法。

　　几条路径的利弊。第一条是协商，在过程中以补充协议或签证方式把费用单列并明确调整机制，成本低、不伤合作，但需要发包人配合并有谈判筹码；第二条是在结算阶段主张据实计价，前提是合同或招标文件中留下了"单列"和"可调整"的痕迹，否则容易被认定为对已报总价的重新议价；第三条是通过诉讼主张合同约定违反强制性规定，胜率高度依赖该规则是否被认定为效力性强制规定以及个案证据，周期长、结果不确定，不宜作为首选。三条路里，最稳的从来不是事后救济，而是事前把"单列"和"调整机制"写进合同。

　　实务建议。签约阶段，务必在招标文件和合同中让安全文明施工费单独列项，写明计算基数、费率来源（哪一期造价信息、哪个地区、什么口径）以及费率的调整触发条件；不要以"让利""包干"的名义删减该项。报价阶段，保留测定费率的依据文件，作为日后主张"已按不低于90%报价"或反驳"报价明显不足"的凭证。履约阶段，避免把"钱没单列"与"措施没落实"绑在一起，一旦发生签证或变更，及时把安全文明施工费的调整一并写进去，而不是留到竣工结算再算总账。

#二、判断二：费用没支付到位、没专款专用，出了事故谁埋单

　　规则是什么。这一层是行政法规层面的硬约束，也是最容易被当成"财务小事"而忽略的一层。《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号，2003年11月12日国务院第28次常务会议通过，自2004年2月1日起施行）第八条规定，建设单位在编制工程概算时，应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用；第二十二条则规定，施工单位对列入建设工程概算的这部分费用，应当用于施工安全防护用具及设施的采购和更新、安全施工措施的落实、安全生产条件的改善，不得挪作他用。

　　与之配套的还有一组责任与罚则。该条例第二十四条明确，建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责；总承包单位依法分包的，分包合同中应当明确各自的安全生产权利义务，总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任；分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。第五十四条规定，建设单位未提供安全作业环境及安全施工措施所需费用的，责令限期改正，逾期未改正的责令该建设工程停止施工。第六十三条则对挪用行为设定了罚则：施工单位挪用列入建设工程概算的这部分费用的，责令限期改正，处挪用费用20%以上50%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

　　89号文把上述义务进一步落到了操作层面：第十条规定工程监理单位应当对施工单位落实安全防护、文明施工措施情况进行现场监理，对已经落实的措施，总监理工程师或者造价工程师应当及时审查并签认所发生的费用；第十一条要求施工单位确保该费用专款专用，在财务管理中单独列出清单备查，并明确工程总承包单位对该费用的使用负总责，总承包单位不按约定支付、造成分包单位不能及时落实措施导致事故的，由总承包单位负主要责任；第十四条重申挪用按393号条例第六十三条处罚。上位层面，2021年6月10日第三次修正、自2021年9月1日起施行的《安全生产法》第二十三条也要求生产经营单位按规定提取和使用安全生产费用，专门用于改善安全生产条件，安全生产费用在成本中据实列支。

　　风险在哪里。事故追责时，监管和司法审查的落点往往不是"谁更该骂"，而是三件事：这笔费用在概算和合同里有没有被确定、有没有按约定支付、到账后有没有专款专用。三个环节任何一环断裂，责任就会沿着链条重新分配。常见的情形有三类：一是发包人改用"总价包干、不单列"的方式规避支付义务，一旦出事，第五十四条的责令停工和结算争议会同时压过来；二是施工企业资金紧张，把到账的安全文明施工费挪去付材料款、工人工资，这已经不是内部财务问题，而是直接对应393号第六十三条和89号第十四条的行政罚款风险，同时还会在事故责任认定中被作为加重情节；三是总包收了钱却不及时转付分包，按89号第十一条，出了问题由总包负主要责任，连带责任也在所难免。

　　路径比较。对承包人而言，遇到发包人未按约定支付该费用，可以走三条路：一是向建设行政主管部门反映，触发责令改正乃至责令停工，见效相对直接，但实质上是把自己也推到停工风险里；二是通过合同手段主张继续履行并索赔停工损失，节奏可控，但周期长；三是累积到一定程度后主张解除合同，代价最大，一般作为最后手段。三条路的共同前提是——必须先把"合同是怎么约定的、实际有没有支付、措施有没有落实"这三件事的证据固定下来，否则任何一条路都走不稳。

　　实务建议。合同层面，把该费用的金额、支付节点、支付方式单独约定，避免"含在总价里"这类模糊表述；总包与分包之间也一样，要在分包合同中单独约定并留存转付凭证。履约层面，建立专款专用台账，把安全防护用具及设施的采购发票、更新记录、措施落实的监理签认与对应的费用清单一一对应归档；监理签认不只是程序动作，它是日后证明"钱到位了、措施也落实了"最直接的证据。事故发生后，第一时间做的不是解释立场，而是把这条证据链补齐，分清"费用未支付"与"费用已支付但未专款专用"两类完全不同的责任指向。

#三、判断三：竣工决算后结余归谁、分包会不会被重复提取

　　规则是什么。这一层直接关系到结算时最容易谈崩的两个词——"结余"和"重复提取"。财资〔2022〕136号第十八条规定：建设单位应当在合同中单独约定并于工程开工日一个月内向承包单位支付至少50%企业安全生产费用；总包单位应当在合同中单独约定并于分包工程开工日一个月内，将至少50%企业安全生产费用直接支付分包单位并监督使用，分包单位不再重复提取；工程竣工决算后结余的企业安全生产费用，应当退回建设单位。89号文第七条第三款也规定，实行工程总承包的，总包单位与分包单位应当在分包合同中明确该费用由总包单位统一管理；由分包单位实施的措施，由分包单位提出专项方案、经总包单位批准后及时支付所需费用。

　　需要注意的是，"结余退回建设单位"这条规则的适用对象是财资〔2022〕136号意义上的"企业安全生产费用"，它有别于89号文框架下的工程款内安全文明施工费。实务中之所以争议频发，恰恰是因为双方在合同里只笼统写一句"安全文明施工费"，既没区分名目，也没约定结余处理方式，到了决算就只能各说各话。

　　风险在哪里。第一类风险是"总包截留与重复提取"。分包单位按方案实际落实了措施，总包收了专项费用却不转付，或者层层转包、层层提取，导致同一笔费用被重复计算，分包单位反而拿不到钱。按136号第十八条，分包单位不再重复提取，费用应当由总包直接支付并监督使用，截留和重复提取都是偏离规则的。第二类风险是"结余归属误判"。有的承包人把"钱没花完"直接理解为"结余就是自己的利润"，而按规则，结余原则上应当退回建设单位；也有的发包人反过来，把"结余退回"扩大解释成"凡是没花完的都要扣"，忽视了已经实际发生、且有监理签认的措施费用。第三类风险是"分包直接向发包人主张"。分包单位绕过总包直接向建设单位要这笔费用，在合同相对性上通常缺乏依据，路径选择错误会白白消耗时间。

　　路径比较。对分包单位而言，稳妥的顺序是先依分包合同向总包主张支付，把总包收款的证据、方案批准文件、措施落实的签认记录固定好；总包拒不支付的，再结合89号第十一条"总包负主要责任"的规定，通过行政反映或诉讼施压，而不是一上来就跳过合同去起诉发包人。对发包人而言，结算时主张结余退回，应当以合同约定和决算数据为依据，逐项区分"实际发生并已签认的措施费用"与"未使用的结余部分"，避免把两者混在一起扣减。对总包而言，最省事的做法是在分包合同里把"不重复提取、按期直接支付、按方案批准后拨付"写清楚，别把规则留白留到决算桌上再谈。

　　实务建议。签约时把"名目、用途、支付节奏、结余处理、重复提取的禁止"五项在合同里逐项写明，特别是要明确结余的计算口径和退回方式。履约时，总包对分包的资金流向要留有监督痕迹，分包的措施方案批准文件和费用拨付凭证要成对归档。结算时，先做一份"费用使用对照表"——把合同约定的金额、实际支付的金额、实际发生并有签认的措施费用、结余金额逐项列清，再谈归属，避免在总额层面互相加减。凡是涉及"结余退回"的扣减主张，都要能对应到具体的未使用金额，而不是一笔笼统的扣款。

#律师实务建议

　　第一，把安全文明施工费当作一条独立的风险线来管，而不是当成报价表里的一个百分比。贯穿其中的关键节点是：投标报价是否不低于测定费率的90%、合同有没有单列、支付节奏有没有约定、钱到账后有没有专款专用、结算时结余怎么算。律师在起草和审查施工合同时，就应当把这五个节点逐一对上条款，而不是等到争议发生后才去翻法条。

　　第二，分清"工程款里的安全文明施工费"与"企业安全生产费用"两条线。前者主要适用建办〔2005〕89号和建标〔2013〕44号，落在工程计价与措施费单列上；后者适用财资〔2022〕136号，落在提取标准、支付节奏与结余退回上。二者依据不同，争议时引错规则线，会让本来站得住的主张显得依据不足。审查合同时，最好在条款里直接点明适用哪一号文件的哪一层规则。

　　第三，把监理签认当成证据来做，而不是当成流程来走。89号第十条要求总监理工程师或造价工程师及时审查并签认已经落实措施的费用，这份签认在事故追责、行政检查和结算审计中往往是直接的证明力来源。律师应当提示当事人建立"措施—签认—费用清单"三者对应的台账，并在过程中持续更新，而不是竣工前集中补签。

　　第四，事故应对要先分清责任指向，再谈立场。是"费用未被确定或未支付"，还是"费用已支付但被挪用"，抑或"总包未向分包转付"，这三种情形的责任主体和抗辩方向完全不同。前者对应393号第五十四条的责令停工和发包人义务，中间对应第六十三条和89号第十四条的挪用罚则，后者对应89号第十一条的总包主要责任。定错方向，解释越多越被动。

　　第五，结算谈判要有结构。先把金额、支付、使用、结余四组数据对齐，再谈归属；凡涉及扣减的主张，都要求对应到具体金额和具体依据。对于固定总价合同，尤其要注意"报价时是否单列"这一前提——如果合同根本未单列，事后主张据实调价的难度会显著增加，这类项目在签约阶段就应当争取把单列和调整机制写进去。

#结语

　　安全文明施工费之所以容易出问题，不在于规则少，而在于规则分层——计价、安全生产管理、企业财务投入三条线交叉，任何一方只盯着对自己有利的那一条，都会在另一个环节吃亏。投标时的让利、履约时的挪用、结算时的扣减，看似是三件事，本质上都是同一件事：没有把它当成一笔有下限、有节奏、有专门用途的费用来对待。对项目双方来说，与其在事故和决算阶段反复拉锯，不如在招标、签约和履约的每一个节点上，把这笔费用的"报多少、什么时候给、怎么用、剩了怎么办"写清楚、留好痕。

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